Frie inntekter er avgjørende både for økonomisk handlefrihet og for det tjenestetilbudet kommunen kan gi. Kommunenes frie inntekter består av skatteinntekter og rammetilskudd og utgjør om lag 75 % av Stavanger kommunes driftsinntekter i planperioden (på landsbasis utgjør de om lag 73 % i 2017 når eiendomsskatt også inkluderes). Inntektene disponeres fritt uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover. Gjennom inntektssystemet fordeles de frie inntektene til kommunene. Skatteandelen utgjør på nasjonalt nivå om lag 40 % av samlede inntekter. Stavanger kommunes skatteinntekter er på om lag 57 % av driftsinntektene. Inntektssystemet for kommunene inneholder en mekanisme for utjevning av de løpende skatteinntektene. Dermed vil endringer i skatteinntekter, både lokalt og nasjonalt, raskt påvirke nivået på rammetilskuddet gjennom inntektsutjevningen.

Rammetilskuddet består i hovedsak av et innbyggertilskudd, utgiftutjevning og andre mindre tilskuddsordninger, i tillegg til inntektsutjevning. Stavanger kommune mottar i tillegg storbytilskudd. Inntektssystemet har vært gjennom en helhetlig revisjon i løpet av det siste året og legges nå fram med samlede endringer i forslag til statsbudsjett. Smådriftsulemper kompenseres i mindre grad på kommunenivå (grenseverdi 25,5 km), samtidig som regionalpolitiske tilskudd til dels er endret.  Kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen (inkl. sektorvektingen) er oppdaterte for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, levekår, reiseavstander og andre strukturelle forhold.

Skatteelementene i inntektssystemet er foreløpig uendret. Revidert inntektssystem er innarbeidet i rådmannens forslag til økonomiplan 2017-2020.

Nasjonale forutsetninger
I statsbudsjettet for 2017 gir regjeringen nye anslag for det økonomiske opplegget for kommunesektoren inneværende år samt premissene for kommunesektoren for kommende år. Det er særlig to momenter som er nye sammenlignet med det økonomiske opplegget i kommuneproposisjonen som kom i mai; Skatteanslaget for 2016 oppjusteres og videreføres ikke i 2017, samt en større del av realveksten i 2017 er bundet opp i statlige satsinger. Dette gir isolert sett lavere handlingsrom i 2017.

Anslag for kommunenes skatteinntekter for 2016 er betydelig oppjustert fra nivået i revidert nasjonalbudsjett 2016 til kr 148,5 mrd. Økningen utgjør kr 3,1 mrd. og gir en forventet skattevekst på 8,7 % for kommunene samlet i 2016. Hovedårsaken er ekstraordinært store uttak av utbytter til personlig skattytere for inntektsåret 2015, som trolig skyldes tilpasninger i forkant av skattereformen fra 2016. Det gir økt skatt på alminnelig inntekt. Skatten deles mellom kommuner, fylkeskommuner og staten. Deflator (antatt kostnadsvekst) er fortsatt 2,6 %. Realveksten er vesentlig sterkere enn lagt til grunn i fjorårets forslag til nasjonalbudsjett for 2016. Den økte skatteveksten videreføres ikke til kommunene i 2017.

For 2017 legger regjeringen opp til en nominell vekst i kommunenes frie inntekter på 2,7 % sammenlignet med anslag på regnskap 2016, korrigert for oppgaveendringer.

Anslått lønns- og prisvekst (kommunal deflator) er 2,5 % i 2017, inkludert en antatt lønnsvekst på 2,7 %.

Realveksten i kommunesektorens frie inntekter er beregnet til 1,2 % i forhold til revidert nasjonalbudsjett 2016, noe som utgjør kr 4,1 mrd. og er rett i overkant av signalene i kommuneproposisjonen for 2017. Veksten i frie inntekter foreslås fordelt med kr 3,63 mrd. til kommunene og kr 0,45 mrd. til fylkeskommunene. Denne veksten må sees i sammenheng med kommunesektorens anslåtte merutgifter knyttet til befolkningsutviklingen med kr 2,1 mrd. (av samlede merutgifter på kr 2,5 mrd.) og økte pensjonskostnader som grovt er beregnet til kr 0,9 mrd. Dette er i henhold til befolkningsframskrivinger fra juni 2015 (SSB).

Inntektsveksten til kommunesektoren skal dekke ytterligere opptrapping på rusfeltet og tiltak i opptrappingsplanen innen habilitering og rehabilitering. I tillegg kommer tidlig innsats i skolen, helsestasjons- og skolehelsetjenesten, samt Fylkesveinettet som skal fornyes. Innsatsen er beregnet til kr 800 mill. for kommunesektoren.

Tidligere øremerkede midler til tilskudd frivilligsentraler, bostedssosialt arbeid og kompetansebygging er innlemmet i frie inntekter fra 2017. Øyeblikkelig hjelp rus og psykiatri og aktivitetsplikt sosialhjelpsmottakere kompenseres sammen med videreføringer av tidligere satsinger og nye pålagte oppgaver og tiltak. Midler til forsøk med statlig finansiering av eldreomsorg og økt elevtall i statlige og private skoler er justert og trukket ut.

Forslag til statsbudsjett legger til grunn et skatteanslag for 2017 på kr 151,9 mrd. i skatt på inntekt og formue for kommunene på landsbasis, hvilket gir en vekst på 2,3 % basert på oppjustert skatteanslag for 2016 (4,5 % fra RNB-nivå 2016). Anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2017 bygger blant annet på om lag 0,7 % sysselsettingsvekst i norsk økonomi og 2,7 % lønnsvekst fra 2016 til 2017. Veksten tar hensyn til regjeringens videreføring og forsterking av skattereformen. Kommunalt skattøre på 11,80 % videreføres i 2017 og er tilpasset forutsetningen om en skatteandel på 40 % av samlede inntekter i kommunene. For 2017 foreslår regjeringen en ytterligere reduksjon i sats for inntektsskatt fra dagens 25 % til 24 %, jf. forliket i skattereformen. Reduksjonen legges på fellesskatt til staten for personlig skattytere.

Lokale forutsetninger
Skatteinntekter
Skatteinngangen fra formues- og inntektsskatten er budsjettert med kr 4,98 mrd. til Stavanger kommune i 2017. Utgangspunktet er en lokal skattevekst i 2016 på 0,3 %, jf. vurdering framlagt i forbindelse med 2. tertialrapport 2016. Hovedbegrunnelsen er negativ vekst i forskuddstrekk (per september i år) for 2016 og økt utbytte til beskatning for inntektsåret 2015, jf. skattereform. Dette gir en skatteinngang på kr 4,95 mrd. i 2016. Endelige effekter av årets ligningsoppgjør er ukjente på det tidspunktet rådmannen har vurdert nivået til økonomiplanen.

Skatteinngang per innbygger utgjør 132,9 % av landsgjennomsnittet i 2016 basert på 2. tertial og utgjør 130,9 % etter revidert anslag med økt nasjonal skatteinngang. Dette er betydelig lavere enn 137,9 % forutsatt i opprinnelig budsjett for 2016. Utviklingen sammen med anslag for kommende år framkommer i figur 3.1.

Et av regjeringens mål er å skape økt sysselsetting. Makrobildet til Stavanger kommune er en region med høy arbeidsdeltakelse blant innbyggerne, en olje- og gassnæring i omstilling, høyere arbeidsledighet i regionen enn landet, lavere press på lønnsveksten og en noe svakere kjøpekraft enn de siste årene. En sysselsettingsvekst kan ikke settes som forutsetning for kommunens inntektsutvikling kommende år.

Innbyggerveksten i Stavanger er anslått til 0,5 % for 2016 og dette legges til grunn i skatteprognosene for kommende år. I planperioden er det lagt til grunn lavere innbyggervekst enn landsgjennomsnittet[1] (henholdsvis 0,5-0,8 % mot 1,0-1,2 %).

Sett i lys av nevnte momenter legger rådmannen til grunn en skattevekst på 0,7 % fra justert nivå 2016 mot en anslått nominell vekst på 2,3 % på landsplan.  Nivået ligger i øvre del av anslått utfallsrom og er avhengig av at vekstforutsetningene slår til.

Dette vil gi en skatteinngang per innbygger på 129,5 % av landsgjennomsnittet i 2017. Nivået videreføres i planperioden gjennom en skattevekst lik innbyggerveksten. Utviklingen vises i figur 3.1

Rådmannen vil presisere at det alltid er usikkerhet knyttet til skatteanslaget og særlig i perioder med svingninger i privatøkonomiske forhold eller endring i beregningsregler.

Rammetilskuddet
Ved beregningen av rammetilskuddet har rådmannen benyttet KS’ beregningsmodell hvor endringene i inntektssystemet og statsbudsjettet er innarbeidet.

Rammetilskudd inkludert inntektsutjevning øker med kr 165 mill. (8,9 %) fra justert budsjett 2016 til beregnet nivå for 2017 for Stavanger kommune. Økningen i rammetilskudd skyldes økte fordeler av omlegging av inntektssystemet og reduserte omfordelinger av utgifter og inntekter til andre kommuner ved at Stavanger kommune har blitt mer lik gjennomsnittskommunen.

Det ordinære rammetilskuddet tar utgangspunkt i et innbyggertilskudd som fordeles med et likt beløp per innbygger. Satsen er økt mer enn prisstigningen grunnet omlegging av inntektssystemet hvor mer midler fordeles på innbyggervolum enn per kommuneenhet. Dette slår positivt ut for Stavanger kommune.

Innbyggertilskuddet korrigeres videre for utgiftutjevning, beregnet etter objektive kriterier som kalles kostnadsindeks. Når en kommune har en lavere kostnadsindeks enn 1, får den en reduksjon i tilskuddet. Omfordeling skjer til de kommunene som har kostnadsindeks over 1. Stavanger betraktes som en «lett- drevet» kommune og har en beregnet kostnadsindeks på 0,937 i det nye systemet for 2017 (sammenlignet med 0,926 i 2016). Særlig innbyggere over 67 år og antall psykisk utviklingshemmede over 16 år slår ut med lav indeks (trekk i utgiftsbehov), mens innbyggere 2-5 år og innbyggere med høy utdanning slår ut med høy indeks og gir tillegg i utgiftsbehov. Dette innebærer en utgiftutjevning i 2017 på kr 400,4 mill. og en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet. Nivået er det laveste i løpet av siste femårsperiode. I planperioden øker utgiftutjevningen svakt. Prognoser for kriterier er vanskelig å sette for lokale og nasjonale forhold og i tillegg vil det bli betydelige endringer etter hvert som flere kommuner slår seg sammen og midler forflyttes. Det hefter dermed en del usikkerhet rundt framtidig utjevning.

Saker med særskilt fordeling består av midler til å styrke helsestasjons- og skolehelsetjenesten og tilskudd frivilligsentraler. Dette utgjør kr 20,2 mill. per år for Stavanger i planperioden.

Tapskompensasjon som følge av tap ved endringer i inntektssystemet fra 2011 til 2016 er falt bort i ny inntektsmodell. Utgjør kr 27,4 mill.

Inntektsgarantitilskudd (INGAR) vil for 2017 ha en isolert effekt på kr 13,4 mill. for Stavanger og er anslått til samme nivå per år utover planperioden. Dette er Stavanger sitt bidrag knyttet til finansiering av ordningen som utgjør kr 101 per innbygger. Inntektsgarantiordningen skal sikre at ingen kommuner får et brått inntektsbortfall gjennom en beregnet vekst i rammetilskuddet fra et år til et annet som er lavere enn kr 300 per innbygger under beregnet vekst på landsbasis. For 2017 genererer vekst lavere enn kr 429 per innbygger et tilskudd i ordningen. Stavanger har ingen kompensasjon i 2017 siden kommunen har vekst i rammetilskuddet som er over vekstgrensen.

Storbytilskudd for Stavanger kommune i 2017 utgjør kr 48,8 mill. Satsen er redusert med kr 3 per innbygger og dekker dermed ikke lønns- og prisjustering slik som tidligere år. Årsaken er omdisponering til Groruddalsatsingen. Forskjellen utgjør kr 1,6 mill. i lavere tilskudd for Stavanger.

Stavanger kommune mottar ikke veksttilskudd eller ordinære skjønnsmidler. Prosjektskjønn må årlig omsøkes og gjelder tiltak innen prioriterte områder iht. årlige retningslinjer.

Innbyggertilskudd korrigeres også for inntektsutjevningen, som har direkte sammenheng med prognoser om skatteanslaget både nasjonalt og lokalt. Siden Stavanger kommune fortsatt ligger godt over landsgjennomsnittet, blir kommunen trukket for 60 % av det overskytende. Forventet inntektsutjevning for Stavanger i 2017 er i størrelsesorden kr 730 mill. og øker svakt utover planperioden. Dette er kr 159 mill. lavere enn opprinnelig budsjett for 2016 og kr 51 mill. lavere enn justert budsjett 2016. Årsaken er siste års betydelig lavere skattevekst i Stavanger enn resten av landet.

Til sammen reduseres rammetilskudd med et totalbeløp på kr 1,12 mrd. i omfordeling til andre kommuner gjennom utgiftutjevning, INGAR og inntektsutjevning i inntektssystemet.

Oppsummert består veksten av frie inntekter for Stavanger på til sammen kr 200 mill., tilsvarende 2,9 %. Rammetilskudd inkludert inntektsutjevning øker med kr 165 mill. (8,9 %), mens det er anslått en skattevekst på kr 35 mill. (0,7 %). Økningen i rammetilskudd skyldes økte fordeler av omlegging av inntektssystemet ved at mer midler fordeles på innbyggervolum enn per kommuneenhet og reduserte omfordelinger av utgifter og inntekter til andre kommuner ved at Stavanger kommune har blitt mer lik gjennomsnittskommunen.

Tabell 3.2 viser en oversikt over prognosen for samlede frie inntekter i 2017 og videre i planperioden.

Skatt og rammetilskudd (tall i hele tusen kroner)	2016 Opprinnelig vedtatt	2016 Justert budsjett per 2. tertial	2017 Nominelle tall	2018 (2017 priser)	2019 (2017 priser)	2020 (2017 priser)
Formue- og inntektsskatt	-5 092 000	-4 945 300	-4 980 000	-5 004 000	-5 041 000	-5 080 000
Innbyggertilskudd	-2 998 000	-2 998 000	-3 099 000	-3 119 500	-3 142 500	-3 169 000
Utgiftsutjevning, INGAR og skjønn	406 500	406 500	393 800	398 000	400 700	405 000
Storbytilskudd	-49 000	-49 000	-48 800	-49 000	-49 300	-49 600
Inntektsutjevning	888 700	781 400	730 000	733 500	740 100	744 600
Sum rammetilskudd inkl. inntektsutjevning	-1 751 800	-1 859 100	-2 024 000	-2 037 000	-2 051 000	-2 069 000
Sum frie inntekter	-6 843 800	-6 804 400	-7 004 000	-7 041 000	-7 092 000	-7 149 000
Sum endring i %			2,9 %	0,5 %	0,7%	0,8 %

Vekst øvrige år er i hovedsak basert på befolkningsvekst. Prisveksten er holdt fast i 2017-nivå, jf. kriterium for driftskostnadene.

Usikkerhet hefter rundt flere faktorer som påvirker inntektsutviklingen i Stavanger kommune.

Frie inntekter per innbygger – sammenligning med ASSS
Rådmannen har sammenlignet utviklingen i frie inntekter per innbygger fra 2012 til 2015 i Stavanger med tilsvarende tall for ASSS-kommunene og resten av landet. Figur 3.2 viser at Stavanger i 2015 var en av tre ASSS kommuner med høyest frie inntekter per innbygger.

Stavanger hadde lavere frie inntekter per innbygger enn snittet av landet for 2015. Frie inntekter per innbygger var på kr 49 942 i Stavanger i 2015. Gjennomsnittlige frie inntekter for ASSS-kommunene eksklusiv Oslo var på kr 47 596 mens landsgjennomsnittet var kr 50 630. Oslo lå på kr 56 542 i 2015.

[1] Landsveksten er satt til MMMM-alternativet til SSB fra juni 2016.